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《政府投资条例》解读
时间:2019-08-14 16:28:48
    2019年4月14日,国务院颁布了《政府投资条例》(国务院令712号),决定于2019年7月1日起正式施行。《条例》共七章三十九条,是我国关于政府投资管理的第一部行政法规,也是投资建设领域的基本法规制度,标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。
    一、《条例》的意义
    (一)是推动政府投资法治建设的重大举措
    《条例》的颁布,实现了我国政府投资法治建设的重大突破。《条例》围绕贯彻新发展理念、正确处理政府和市场关系、加强补短板和防风险等进行了有针对性的制度设计,对政府投资管理的关键环节确立了基本规范。这一立法成果,为更好发挥政府投资作用提供了法治保障。
    (二)将政府投资管理制度化、规范化、法定化
    (1)明确约束政府投资范围
    一是明确政府投资资金主要投向现阶段市场还不能有效配置资源的领域;
    二是发挥政府投资资金的引导和带动作用,鼓励社会资金投向公共领域项目;
    三是安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。政府投资的基本作用主要应当体现在为企业投资创造必要的基础设施和外部环境条件上。对于发展需要但成本和风险较高、盈利能力不足的公益性领域,政府投资要带动社会投资,发挥其成本风险共担、市场效率高的优势。
    (2严格界定政府投资方向
    一是要求政府投资要聚焦社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等领域。
    二是要求建立政府投资范围定期评估调整机制,以促进政府投资方向和结构的优化。
    三是强调对防范风险、促进健康可持续发展的刚性约束,明确要求加强预算约束,不得通过违法违规举借债务筹措政府投资资金。
    (三)完善政府投资管理体制和管理方式
    一是理顺政府投资管理体制,明确规定国务院投资主管部门履行政府投资综合管理职责,国务院其他相关部门依照规定的职责分工履行相应的政府投资管理职责。
    二是确立了政府投资资金的基本管理方式,即直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等,并规定了按项目安排的原则和相应的程序。
    三是规范了政府投资和预算的关系,明确规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接,财政部门应当根据经批准的预算及时、足额办理政府投资资金拨付。
    1.
严格项目和资金规范化管理,强化政府投资管理刚性约束。一是统一规范政府投资项目的审批程序,并明确规定审批重大政府投资项目应当履行咨询评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
    二是明确可以简化审批程序的项目范围以及利用技术手段优化审批流程。
    三是明确政府投资年度计划是对资金按年度落实到项目的基本方式,是全流程管理的关键抓手。
    四是加强对投资概算的刚性约束。
    五是立足全周期管理,强化事中事后监管措施。
    六是详细规定了违法违规情形和法律责任。
    二、 基本概念
    (一)政府投资
    是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。
    (二)政府投资的领域
    政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
    (三)政府投资的方式
   以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
    三、主要内容
    (一)政府投资决策规定
    政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,报批。
    对有重大影响或者投资规模较大的项目,投资主管部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。
   经核定的投资概算是控制项目总投资的依据。
    初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,重新报送可行性研究报告。
    (二)简化报批文件和审批程序的项目
    (1)相关规划中已经明确的;
    (2)部分扩建、改建的;
    (3)建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的;
    (4)为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的。
    (三)列入政府投资年度计划的条件
    (1)采取直接投资方式、资本金注入方式的,可行性研究报告已经批准或者投资概算已经核定;
    (2)采取投资补助、贷款贴息等方式的,已经按照国家有关规定办理手续;
    (3)县级以上人民政府有关部门规定的其他条件。
     政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。
     财政部门应当根据经批准的预算,及时、足额办理政府投资资金拨付。
    (四)实施程序规定
    (1)开工 
     不符合建设条件的,不得开工。重大投资项目,按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。
     拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的,应当按照规定的程序报原审批部门审批。
     政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
     原则上不得超过经核定的投资概算。
因   国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的,应当提出调整方案及资金来源,按照规定报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定;涉及预算调整或者调剂的,依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。
    (2)竣工 
    项目建成后,应当按照规定竣工验收,竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。
    结余的财政资金,应当按规定缴回国库。
    (3)后评价
    投资主管部门应选择有代表性的已建成项目,委托中介服务机构进行后评价。
    (五)监督管理规定
    (1)监督方式
    在线监测、现场核查等
    (2)对项目单位的要求
    报送开工建设、建设进度、竣工基本信息。
    加强档案管理,有关文件、资料存档备查。
    (六)项目单位的法律责任
    项目单位有下列情形之一的,责令改正,暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金,暂停或者停止建设活动,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分:
    (一)未经批准或者不符合规定条件开工建设的;
    (二)弄虚作假骗取审批或者投资资金;
    (三)未经批准变更建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更;
    (四)擅自增加投资概算;
    (五)要求施工单位垫资建设;
    (六)无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的项目。
    项目单位未按照规定将有关文件、资料存档备查,或者转移、隐匿、篡改、毁弃项目有关文件、资料的,责令改正,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
 
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